Реформы системы бесплатной юридической помощи на постсоветском пространстве: Молдова, Украина, Грузия
Опубликовано 28 июня 2022 года
Надежная и эффективная система оказания бесплатной юридической помощи является важной составной частью обеспечения фундаментального права на защиту. Система, существующая в Беларуси практически никак не менялась за время независимости, ввиду чего есть обоснованные сомнения в ее эффективности и соответствии международным стандартам. Проект “Право на защиту” изучил опыт реформирования механизма оказания бесплатной помощи на примере Молдовы, Грузии и Украины, где в последние 15 лет были проведены соответствующие реформы. Изучение данного опыта может быть полезным для понимания того, что следует поменять в отношении к бесплатной помощи в Беларуси. В приведенном тексте будут ответы на следующие вопросы:
- Кто администрирует процесс предоставления такой помощи?
- Кто осуществляет оказание такой помощи?
- Каков объем бесплатной юридической помощи, предоставляемой государством?
- Кто имеет право на получение бесплатной юридической помощи?
Молдова
Количество адвокатов: 1 723 (2021)
Количество населения: 2 597 100 (2021)

Процесс реформирования института бесплатной юридической помощи в Молдове начался еще в 2007 году с принятием Закона “О юридической помощи, гарантируемой государством”. В данный закон вносились многочисленные изменения, и в настоящее время можно отметить, что механизм оказания такой помощи в целом отлажен.
Решающую роль в оказании юридической помощи, гарантируемой государством, играет специально созданный для этого орган – Национальный совет по юридической помощи, гарантируемой государством (далее – Национальный совет). Он является коллегиальным органом, наделенным статусом юридического лица и состоящим из семи членов: двое назначаются Министерством юстиции, двое – Коллегией адвокатов, один – Высшим советом магистратуры (орган судейского самоуправления), один – Министерством финансов, и один является представителем общественных объединений или академической среды. Именно этим органом осуществляется администрирование всего процесса оказания бесплатной юридической помощи при взаимодействии с Министерством юстиции и Коллегией адвокатов Молдовы. У Национального совета есть территориальные бюро, которые находятся в каждом из городов расположения судебных апелляционных палат (по состоянию на сегодня таких палат в Молдове четыре).
Закон разделяет гарантируемую государством юридическую помощь на две отдельные подсистемы: первичная юридическая помощь и квалифицированная юридическая помощь.
Первичная юридическая помощь включает в себя:
  • информирование о правовой системе Республики Молдова, действующих нормативных актах, правах и обязанностях субъектов права, способах реализации и пользования правами в судебном и внесудебном порядке;
  • консультировании по правовым вопросам;
  • помощь в составлении документов правового характера;
  • иные формы помощи, не подпадающие под определение квалифицированной юридической помощи.
В свою очередь, квалифицированная юридическая помощь – это предоставление юридических консультаций, представительство и/или защита в органах уголовного преследования, в судебных инстанциях по уголовным делам, делам об административных правонарушениях, гражданским или административным делам, представительство в органах публичного управления.
Право на получение первичной юридической помощи, гарантируемой государством, имеют все физические лица, а в ряде случаев и юридические, вне зависимости от их доходов. С учетом того, что первичная помощь в первую очередь касается консультирования и помощи в составлении не самых сложных документов, ее оказанием могут заниматься параюристы и общественные объединения, специализирующимися на предоставлении юридической помощи. К оказанию такой помощи могут привлекаться и общественные адвокаты.
Параюристы
Параюристы – это лица, пользующиеся заслуженным авторитетом в местном сообществе, имеющие неполное юридическое образование или полное высшее образование, не занимающиеся адвокатской деятельностью и допущенные после прохождения специального обучения к предоставлению членам сообщества первичной юридической помощи за счет средств, предназначенных для предоставления юридической помощи, гарантируемой государством, согласно положению о статусе и квалификации параюристов.
По состоянию на середину 2020 года на 28 районов Молдовы и муниций Кишинева приходилось всего 55 параюристов, которые, однако за 2019 год оказали 14 тысяч услуг первичной юридической помощи (при этом, они каждый из них обязан провести по меньшей мере 15 консультаций в месяц). Нельзя не отметить, что заработную плату параюристам выплачивает государство, и их доход крайне невелик – 1640 молдавских леев (около 85 долларов США).
Общественные объединения, специализирующиеся на предоставлении юридической помощи, могут заключать соответствующие договоры с Национальным советом, в основном они занимаются консультированием по достаточно узким темам либо консультированием определенной категории граждан.
Квалифицированная бесплатная юридическая помощь в Молдове осуществляется исключительно адвокатами, при этом существует разделение на общественных адвокатов, которые работают исключительно через четыре территориальных бюро, то есть, у них заключен долгосрочный договор. На всю Молдову приходится лишь двенадцать таких адвокатов. По понятным причинам, их недостаточно для оказания квалифицированной юридической помощи всем нуждающимся, поэтому еще около 500 адвокатов (примерно 25-30% от общей численности адвокатов Молдовы) внесены в специальный реестр Национального совета, и с ними по мере необходимости заключается договор на оказание квалифицированной юридической помощи по конкретному делу (адвокаты по заявлению). Оплата может существенно варьироваться, но одно проведенное от начала до конца дело в среднем будет оплачено государством в размере 1000 молдавских леев (около 52 долларов США), что не кажется большой суммой при средней заработной плате в Молдове, равной примерно 9000 молдавских леев.
Стоит отметить, что Законом “О юридической помощи, гарантируемой государством” предусмотрен внушительный перечень условий, когда квалифицированная юридическая помощь оказывается государством вне зависимости от дохода. В частности, помимо случаев обязательного оказания помощи, предусмотренных в ГПК и УПК (а они также достаточно внушительные), это касается:
  • помощи жертвам домашнего насилия (как взрослым, так и детям);
  • помощи в рамках дел об административных правонарушениях, когда наказанием может быть арест или депортация;
  • помощи жертвах пыток, бесчеловечного и унижающего достоинство отношения и торговли людьми;
  • иностранным гражданам, ходатайствующим о защите со стороны государства.
При этом обязательным также является предоставление адвоката в рамках уголовного или административного процесса, если гражданин желает получить квалифицированную юридическую помощь, но не может себе ее позволить. В этом случае гражданин должен обратиться в территориальное бюро Национального совета либо напрямую, либо через орган, ведущий процесс. Если после проверки будет установлено, что средний доход каждого члена его семьи ниже установленного уровня (основным ориентиром является прожиточный минимум, равный на сегодня 2125 молдавским леям, т.е. около 110 долларов США), ему предоставляется соответствующая помощь.
Украина
Количество адвокатов: 61 802 (2021)
Количество населения: 40 997 699 (2022, январь)

Закон Украины “О бесплатной правовой помощи” был принят еще в 2011 году, сама же система начала работать в 2012. Важно отметить, что построенная за десять лет система имеет много общего с вышеописанным молдавским примером, но все-таки имеет и свои особенности. Принято считать, что при проведении реформирования этой системы, как и во многих других сферах, Украина брала за образец механизмы, действующие в Канаде, хотя в некоторых вопросах система выглядит даже более продвинутой.
Основным органом, ответственным в Украине за организацию бесплатной правовой помощи является Координационный центр по предоставлению правовой помощи Министерства юстиции (далее – Координационный центр). В отличии от молдавского Национального совета, Координационный центр находится всецело в подчинении Министерства юстиции. У Координационного центра имеются отделения – региональные и местные центры по предоставлению бесплатной вторичной правовой помощи (далее – центры правовой помощи), первых создано 23, вторых – 84. Региональные и местные центры во многом соответствуют административно-территориальному делению Украины.
Как можно догадаться из названия отделений Координационного центра, существует два вида бесплатной правовой помощи: первичная и вторичная.
Первичная юридическая помощь включает в себя доведение общей правовой информации, консультирование и составление несложных правовых документов. Право на такую помощь имеют все лица, находящиеся на территории Украины, вне зависимости от их материального положения. Важно отметить, что хоть Координационный центр и его отделения также оказывают такого рода помощь, к субъектам ее оказания отнесены также все органы исполнительной и местной власти, а также самые разные организации. Оказание первичной правовой помощи государственными органами чем-то напоминает простую работу с обращениями граждан и юридических лиц. Фактически любое физическое или юридическое лицо может обратиться в государственный орган, который в меру своей компетенции должен дать ответ на правовой вопрос по существу. Вместе с тем, обратиться можно и в центры правовой помощи, там помощь также будет получена, т.к. из приблизительно 2000 работников центров правовой помощи по всей Украине, около 1500 являются юристами.
Что же касается бесплатной вторичной правовой помощи, то она заключается в защите лица в уголовном процессе и в представлении его интересов в любых государственных органах, иных организациях и судах. Данный вид помощи всецело администрируется центрами правовой помощи. По ряду категорий дел (споры, возникающим из трудовых отношений; споры о защите социальных прав; споры в отношении выборов и референдумов; малозначительные споры; представительства малолетних или несовершеннолетних лиц и лиц, признанных судом недееспособными или дееспособность которых ограничена) бесплатную вторичную правовую помощь может оказывать уполномоченный работник центра правовой помощи. Вместе с тем, большую часть данного вида помощи оказывают адвокаты.
К оказанию вторичной правовой помощи могут быть привлечены только адвокаты, включенные в специальный Реестр. По состоянию на январь 2022 года в данном Реестре находилось 8 165 адвокатов. Всего в Украине около 62 тысяч адвокатов, из которых, по оценкам Национальной ассоциации адвокатов Украины, реально действующими являются 45,6 тысяч. Таким образом, в системе оказания бесплатной вторичной правовой помощи задействовано порядка 13 процентов от общей численности адвокатов. Стоит отметить, что адвокаты могут оказывать бесплатную вторичную правовую помощь как на постоянной основе, заключая контракт с центром правовой помощи, так и от случая к случаю, заключая договор с центром на каждое конкретное дело. Насколько можно судить, чаще можно встретить именно второй случай. При этом существует достаточно прозрачная система оплаты работы адвокатов из бюджета: один час их работы оплачивается в размере 5% от прожиточного минимума, т.е. по состоянию на сегодня это 124 гривны (4,2 доллара США) за один час работы. При средней заработной плате в 14 500 гривен (по состоянию на январь 2022 года) данный размер гонорара дает теоретическую возможность адвокату заработать за месяц сумму больше средней заработной платы по стране, оказывая лишь бесплатную помощь.
Бесплатная вторичная правовая помощь может быть получена по совершенно любому вопросу, если средний доход лица за ней обратившегося составляет менее 2 прожиточных минимумов, т.е. менее 4962 гривен (168 долларов США). Однако, существует очень обширный перечень категорий лиц, которым бесплатная вторичная правовая помощь предоставляется вне зависимости от уровня доходов, а именно:
  • дети;
  • внутренне перемещенные лица и желающие стать на учет внутренне перемещенных лиц;
  • лица, к которым применено административное задержание или административный арест;
  • лица, задержанные или заключенные под стражу в рамках уголовного процесса;
  • лица, для помощи которым адвокат был вызван самим органом, ведущим уголовный процесс;
  • лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы;
  • беженцы, ветераны войны и лица, желающие получить данные статусы;
  • лица, в отношении которых рассматриваются дела, связанные с дееспособностью, ограниченной дееспособностью, а также с принудительным психиатрическим лечением;
  • реабилитированные;
  • лица, пострадавшие от домашнего насилия или насилия по признаку пола.
Грузия
Количество адвокатов: 4 731 (2022)
Количество населения: 3 728 573 (2021)

Закон Грузии “О юридической помощи” был принят в 2007 году и был одним из элементов масштабного реформирования, проводившегося тогда в Грузии.
В Грузии за организацию бесплатной юридической помощи отвечает Служба юридической помощи (далее – Служба). Подчиняется Служба исключительно Парламенту Грузии. Служба состоит из аппарата Службы, бюро юридической помощи и консультативных центров. Руководит Службой Совет юридической помощи (далее – Совет), который состоит из девяти членов, трех из которых избирает исполнительный совет Ассоциации адвокатов Грузии, трех – Народный Защитник Грузии (аналог омбудсмена), одного – бюро юридической помощи (из числа адвокатов, входящих в их состав), одного члена выдвигает Министр юстиции Грузии (из состава работников Министерства юстиции), а одного члена из числа членов Высшего совета юстиции, не являющихся судьями, выдвигает Высший совет юстиции Грузии. Для непосредственного руководства Службой Совет назначает Директора. На данный момент в Грузии действует 13 бюро юридической помощи и 32 консультативных центра. В общей сложности в бюро юридической помощи по состоянию на сегодня работают 125 общественных адвокатов и 18 консультантов. Кроме того, как правило, в каждом консультативном центре работает 1 консультант. Помимо этого, в тех случаях, когда общественных адвокатов не хватает, бюро или консультативные центры имеют право назначать адвокатов из Реестра адвокатов, работающих по контакту. На данный момент в Реестре зарегистрировано 75 адвокатов. Все они осуществляют обычную частную практику, но при необходимости могут привлекаться к оказанию помощи за счет государства. Стоит отметить, что общее количество адвокатов в Грузии – около 4700, т.е. в том или ином виде в оказании бесплатной правовой помощи задействовано лишь около 4% всех адвокатов Грузии.
Деятельность Службы и ее подразделений подразделяется на два отдельных вида:
- юридические консультации, доступные всем лицам и по всем юридическим вопросам, и которые уполномочены давать в том числе многочисленные правозащитные организации;
- юридическая помощь, которая заключается в составлении процессуальных документов и представлении интересов обратившегося в том или ином процессе, доступная лишь определенной части социально незащищенных граждан (для всех, у кого рейтинговый балл составляет 70 000 и менее, а также для ряда случаев, когда этот балл составляет менее 100 000).
Система баллов
В настоящее время в Грузии действует достаточно сложная рейтинговая система, которая, на основании полномасштабной оценки всех аспектов жизни конкретной семьи, насчитывает ей определенное количество баллов. На основании суммы этих баллов и принимается решение, относится ли семья к нуждающимся и требует ли какой-либо поддержки (в том числе, в виде бесплатной юридической помощи, если она потребовалась).
Также Служба ответственна за обеспечение граждан юридической помощью за счет государства в случаях, когда участие адвоката является обязательным в соответствии с правилами уголовного процесса, а именно:
  • если обвиняемый несовершеннолетний;
  • если обвиняемый не владеет языком судопроизводства;
  • если обвиняемый имеет физические или психиатрические заболевания, препятствующие его защите, либо подвергается психиатрической экспертизе;
  • если обвиняемый может быть осужден на пожизненное заключение;
  • дело обвиняемого слушается судом присяжных;
  • если ведутся переговоры о заключении соглашения о признании вины;
  • если личность обвиняемого не установлена, либо он уклоняется от явки в орган, ведущий уголовный процесс, либо он был удален судом из судебного заседания.
Существует один случай обязательного участия адвоката в гражданском процессе – дела о назначении лицу опекуна, в которых также участие адвоката обеспечивается Службой.
Выводы
Сравнивая системы оказания бесплатной юридической помощи в Молдове, Украине и Грузии, нельзя не отметить, что они очень схожи между собой, различия же касаются в основном тех аспектов, которые мало влияют на сам процесс (объем бесплатной помощи, особенности определения гонорара, место системы в иерархии государственных органов и т.д.). Сходство заключается в следующем:
  • гарантированная государством юридическая помощь подразделяется на первичную, которая носит консультационный характер и бесплатна для всех, и вторичную, которая предоставляется бесплатно ограниченного количеству людей либо по ограниченным категориям дел;
  • администрирование процесса предоставления гарантированной государством юридической помощи находится в ведении специального органа, который существует независимо от адвокатуры;
  • лишь небольшая доля адвокатов, которые сами этого желают, задействована в процессе оказания бесплатной юридической помощи, при этом есть те, кто оказывает исключительно бесплатную помощь, и те, кто привлекается к ее оказанию по мере возникновения необходимости.
Таким образом, можно говорить, что во всех трех странах система оказания бесплатной юридической помощи подверглась существенному реформированию. Можно однозначно сказать, что положительным явлением выступает классификация помощи на первичную и вторичную, при которой консультации и разъяснения законодательства стали бесплатными для абсолютно всех граждан. Говоря же о вторичной помощи, во всех трех странах был сохранен (а в ряде случаев и расширен) подход к случаям обязательного участия адвоката в уголовном и административном процессах. При этом в Молдове и Украине категории лиц, которым государство гарантирует юридическую помощь, существенно расширены и затрагивают и другие процессы (помощь оказывается не с привязкой к доходу или виду процесса, а с привязкой к категориям граждан). Также важно отметить, что бремя оплаты любой бесплатной помощи полностью лежит на государстве, адвокатура и сами получатели помощи не оплачивает ее ни в одном из рассмотренных государств.
Нажимая на кнопку, вы даете согласие на обработку персональных данных и соглашаетесь c политикой конфиденциальности, а также даете согласие на направление вам сообщений по электронной почте.
Made on
Tilda